Зачем телеге пятое колесо?

Зачем Узбекистану пятая нога?

Новый Конституционный закон «Об Администрации президента Республики Узбекистан» появился в то время, когда Ташкент продолжает говорить о построении «Нового Узбекистана», демократизации государственного управления, открытости власти и служении государства человеку. Поэтому оценивать этот документ следует не по его декларациям, а по тому, насколько он соответствует провозглашённой цели. И здесь возникает неприятный вопрос: не происходит ли под видом совершенствования президентского аппарата дальнейшая концентрация власти, характерная для авторитарной модели управления, от которой Узбекистан официально намерен отходить?

Само существование сильной Администрации президента не является проблемой. Проблема начинается там, где аппарат перестаёт быть аппаратом и становится самостоятельным центром власти.

Именно такая опасность в новом законе просматривается достаточно отчётливо.

Особенно трудно примирить его положения со статьями 7 и 11 Конституции. В статье 7 записано: народ является единственным источником государственной власти, а государственная власть осуществляется исключительно органами, уполномоченными Конституцией и законами. Более того, Конституция прямо объявляет антиконституционными присвоение властных полномочий и создание новых и параллельных структур власти. Статья 11 закрепляет классический принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Это принципиально важные нормы. Они появились в Конституции не для украшения текста. Их смысл заключается в том, чтобы власть не концентрировалась в руках одной структуры или группы чиновников, а распределялась между институтами, имеющими различный источник легитимности и различные механизмы ответственности.

Причём Конституция Узбекистана специально отвечает и на вопрос, кто вправе говорить от имени народа. Это могут делать только избранные народом Олий Мажлис и президент. Никакой отдельной группе лиц, каким бы высоким ни было их положение, такого права не предоставлено.

На этом фоне новый закон выглядит как шаг в обратную сторону.

Администрация президента непосредственно подчиняется президенту, что само по себе естественно. Но дальше закон превращает её из обслуживающего аппарата в структуру с весьма широкими управленческими полномочиями. Она координирует деятельность государственных органов, контролирует исполнение президентских решений, занимается кадровой политикой, взаимодействует с правоохранительными и силовыми структурами, контролирует республиканские и местные органы исполнительной власти. Глава Администрации получает возможность давать руководителям государственных органов поручения, контролировать их исполнение, заслушивать их отчёты и инициировать дисциплинарные меры вплоть до освобождения от должности.

И это уже не просто президентский аппарат.

Особенно спорным является положение о распоряжениях руководителя Администрации. Закон фактически выводит их за пределы внутреннего делопроизводства: они становятся обязательными для исполнения государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. Именно этот момент уже отмечается в публичных оценках принятого закона как одно из наиболее существенных расширений полномочий Администрации.

Но Конституция устанавливает собственную систему актов государственной власти. Президент издаёт указы, постановления и распоряжения; Кабинет Министров – постановления и распоряжения в пределах своей компетенции. Иными словами, у государства есть конституционно определённые центры принятия обязательных решений. Появление ещё одного центра, способного издавать обязательные для всей государственной системы распоряжения, в нынешней ситуации – нонсенс.

Ещё сложнее объяснить положение Администрации относительно Кабинета Министров. Конституционная модель предусматривает Кабинет как орган исполнительной власти. Но новый закон даёт Администрации право координировать деятельность правительства, мониторить её, участвовать в оценке эффективности Кабинета, а руководителю Администрации или его представителю – участвовать в заседаниях правительства и других государственных органов с изложением своей позиции.

Здесь происходит незаметная, но принципиальная подмена.

Президент вправе руководить исполнительной властью в пределах своих конституционных полномочий. Но чиновник президентской Администрации – не президент. Он не избирался народом, не утверждался парламентом в качестве главы исполнительной власти и не является членом Кабинета Министров только в силу должности руководителя Администрации.

Тем не менее перед ним открывается возможность контролировать тех, кто формально является частью конституционного правительства.

Получается странная конструкция: правительство существует, но над ним возникает административный контролёр, который не является правительством.

Ещё более чувствительная область – парламент. Администрация участвует в реализации права законодательной инициативы президента, координирует подготовку законопроектов и через своих представителей участвует в их рассмотрении палатами Олий Мажлиса.

Участие президентского аппарата в парламентской работе само по себе нормально. Но в условиях, когда тот же аппарат контролирует исполнение решений исполнительной власти, кадровую политику и работу государственных органов, возникает вопрос о фактическом соотношении парламента и президентской бюрократии.

Депутаты – представители народа. Сенаторы – представители территорий. Руководитель Администрации – назначенный чиновник. И если последний получает инструменты административного влияния на деятельность парламента, возникает очевидное противоречие с самой идеей народовластия.

Народ избирает представителей не для того, чтобы затем передать реальную возможность управления ими назначенным чиновникам.

Именно поэтому проблема нового закона значительно шире юридической коллизии вокруг нескольких полномочий. Она касается самой философии государственного управления.

Узбекистан долгое время оставался государством с выраженной президентской вертикалью и ограниченным политическим плюрализмом. Авторитарные черты этой системы хорошо известны и связаны не только с формальными полномочиями президента, но и с тем, что государственные институты исторически не обладали достаточной самостоятельностью для эффективного взаимного контроля. После прихода Шавката Мирзиёева были заявлены реформы, ориентированные на открытость, усиление роли парламента, повышение ответственности чиновников, защиту прав человека и построение демократического правового государства.

Новая Конституция прямо провозглашает Узбекистан демократическим и правовым государством, а государственные органы и должностных лиц – ответственными перед обществом и гражданами.

И именно поэтому усиление ещё одного центра бюрократического контроля вызывает тревогу.

Авторитаризм начинается не обязательно с отмены выборов или роспуска парламента. Гораздо чаще он сохраняется и развивается внутри формально существующих демократических институтов – путём постепенного лишения их реального содержания. Парламент продолжает работать, но основные решения принимаются вне его. Правительство продолжает существовать, но фактическое руководство осуществляется другой структурой. Суд формально независим, но административная система получает возможность воздействовать на его организацию. Выборы проводятся, но вертикаль назначаемых чиновников становится сильнее избранных представителей.

Такой механизм опасен именно своей внешней законностью.

Новый закон создаёт условия для подобной концентрации полномочий. Он не отменяет парламент и не ликвидирует правительство. Но он создаёт рядом с ними мощный аппарат, который получает возможность координировать, контролировать и оценивать их работу в той мере, которая значительно выходит за рамки обычного технического обеспечения деятельности президента.

Теперь о судебной власти. Закон позволяет Администрации координировать судебно-правовые реформы и готовить предложения по реформированию судебной системы. Но Конституция предусматривает независимость судебной власти, а вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия недопустимо.

Можно, конечно, утверждать, что речь идёт лишь об организационной координации реформ. Но в авторитарной системе именно такие расплывчатые понятия часто становятся инструментом расширения полномочий. «Координация» постепенно превращается в контроль, контроль – в руководство, а руководство – в фактическое подчинение.

Есть и ещё одна проблема, которую трудно считать второстепенной. Закон устанавливает для сотрудников Администрации особый режим неприкосновенности. Для должностных лиц предусмотрены серьёзные ограничения на уголовное преследование и следственные действия, а иммунитет после увольнения сохраняется пожизненно. Для управленческих работников отдельные гарантии действуют пять лет.

Одновременно чиновникам Администрации предоставляются особые гарантии трудоустройства после увольнения, включая должность не ниже прежней, а также социальные льготы.

Для обычного государственного служащего подобная система выглядит недостижимой. Для депутата она не предусмотрена. Для министра – тоже. Возникает административный слой, которому предоставляется одновременно больше власти и больше защиты от государства, чем остальным чиновникам.

Это уже не вопрос эффективности. Это вопрос равенства перед законом.

Демократическое государство не должно создавать касту чиновников, которые имеют возможность контролировать других государственных служащих, влиять на их кадровую судьбу и при этом оставаться вне досягаемости закона.

И здесь возникает главное противоречие закона с идеей народовластия. Народовластие – это не только право проголосовать на выборах. Это постоянное участие граждан в управлении государством через избранные институты, возможность контроля над властью и наличие механизмов, не позволяющих назначенной бюрократии присваивать полномочия, которыми её никто не наделял.

Конституция Узбекистана прямо закрепляет право граждан участвовать в управлении государством непосредственно или через представителей. Поэтому государственная реформа должна вести к усилению институтов представительства, а не к усилению закрытой административной вертикали.

С точки зрения классической теории государства здесь всё достаточно просто. Законодательная власть должна принимать законы и контролировать правительство. Исполнительная – управлять государством и отвечать за результаты. Судебная – осуществлять правосудие независимо. Президент должен выполнять предусмотренные Конституцией функции главы государства и гаранта согласованного функционирования системы.

Администрация должна помогать президенту.

Не более того.

Если же Администрация получает собственные обязательные распоряжения, контролирует правительство и хокимияты, влияет на кадровые решения, участвует в законодательной работе, взаимодействует с судебной системой и обладает особым иммунитетом, она перестаёт быть просто аппаратом. Она превращается в дополнительный политико-административный центр.

Именно в этом состоит главный риск нового закона.

Для авторитарной политической традиции это естественное движение: укрепить вертикаль, сократить пространство самостоятельности институтов, передать максимум управленческих рычагов центру. Но для провозглашённого «Нового Узбекистана» это движение выглядит противоречиво.

Главный вопрос поэтому следует сформулировать предельно прямо: зачем стране, декларирующей развитие народовластия, понадобился орган, который способен оказаться сильнее тех государственных институтов, через которые это народовластие должно осуществляться?

Ответ на этот вопрос определит не судьбу одной Администрации президента. Он покажет, действительно ли Узбекистан движется от авторитарной модели к демократическому государству или модернизирует старую вертикаль, придавая ей более современную юридическую форму.

Александр Иванов