«Там, где возможна конкуренция, государства быть не должно». Приватизация государственного имущества: в чем мы ошибаемся?

«Там, где возможна конкуренция, государства быть не должно». Приватизация государственного имущества: в чем мы ошибаемся?

В конце августа был подписан указ президента о сокращении участия государства в экономике, которым был утвержден обновленный перечень крупных государственных активов, подлежащих приватизации в Узбекистане.

В соответствии с ним на продажу будут выставлены доли в ряде финансовых институтов, промышленных, транспортных и торговых предприятий. Документом также обновлены условия продажи и выставления на аукцион государственных активов и земельных участков.

На фоне этой ситуации «Газета» представляет беседу с экономистом Отабеком Бакировым о формах собственности и политике приватизации. В ней речь пойдет о том, когда в Узбекистане начали отказываться от единой собственности, что на самом деле означает продажа госимущества предпринимателям и инвесторам, как этот процесс должен проходить в идеале и каково его значение для простых людей.

— Не могли бы вы для начала объяснить, зачем приватизируется государственное имущество?

— Во-первых, соглашение, которое уже принято в большинстве современных обществ, заключается в том, что в условиях рыночной экономики собственность должна быть многоукладной. Должно быть признано отношение к собственности, то есть различные ее формы. Это означает наличие наряду с государственной собственностью также частной и других коллективных форм собственности. То есть в любом правовом пространстве, будь то Узбекистан, США или Европейский союз, без разницы, должны присутствовать все формы.

На сегодняшний день в силу различных политических и социальных экспериментов, режимов в некоторых странах государственная собственность стала абсолютно доминирующей. Если посмотреть в прошлое, в Советском Союзе, а также в странах Восточной Европы и Азии, находившихся на его территории или в сфере его влияния, государственная собственность была в основном монопольной. То есть в социалистическом производстве признавалась главным образом государственная собственность. Другие формы собственности считались чуждыми идее и идеологии. В конце 1980-х годов, когда режимы начали сталкиваться с различными вызовами, то есть проблемами, форма собственности также начала меняться. Сначала в Восточной Европе, затем в Советском Союзе и, таким образом, у большинства на повестку дня встал вопрос приватизации государственного имущества.

Потому что, если говорить об экономическом развитии и экономической свободе, какая-то одна собственность, в частности государственная, не должна иметь абсолютного преимущества, это не открывает путь для конкуренции и экономического развития. Поэтому первой нормой, принятой в нашей истории, было построение многоукладной экономики, то есть признание и других форм собственности. В 1988–1989 годах, еще до распада Советского Союза, на повестку дня встал вопрос признания других форм собственности. А вопрос приватизации возник гораздо позже, через несколько лет, уже после распада Союза.

В Польше это произошло раньше, потому что у них было сильное движение «Солидарность». В ряде стран Восточной Европы частный сектор не был уничтожен полностью. Несмотря на политический контроль, в Польше, Чехословакии, Югославии, Румынии существовали очень небольшие элементы частной собственности и частного бизнеса. Отличие Советского Союза от них заключалось в том, что у нас не признавалась никакая другая форма собственности, кроме личной собственности, то есть жилья или личных вещей. Это считалось буржуазным элементом, пережитком капиталистического общества. В 1988–1989 годах признание различных форм собственности началось с принятия закона «О кооперации». Принятие закона, безусловно, привело к тому, что кооперативы начали перерабатывать продукцию и оказывать услуги, что породило у них дополнительный капитал, а это, в свою очередь, вызвало потребность в дополнительном имуществе.

— В чем тогда вы видите цель? Например, сейчас называют несколько вариантов, то есть цель приватизации — избавление государства от своих активов, или привлечение денег в бюджет, или вообще поддержка частного сектора. Все ли они важны или есть приоритетная?

— В начале нашей беседы мы говорили о социалистическом строе, об идеологии, которая в то время себя не оправдала и не давала хода конкуренции. Мы дали краткое представление об отношениях собственности при этом режиме. Но даже без этого в странах со здоровой экономикой и свободным рынком существует государственная собственность. Очень многие сферы, например, железные дороги, почта, а в некоторых странах даже банки, находились под контролем государства.

Если взять в пример Великобританию, то после того, как политическая власть долгое время находилась под контролем правительства лейбористов, в руках государства скопилось огромное количество имущества. Шахты, железнодорожная система, банки — и само собой это стало бременем для государства, для бюджета. Их эффективность снизилась. Поэтому, когда на примере Запада заходит речь о роли государственной собственности в политике, общественной жизни и экономике, в качестве примера приводится Великобритания. После возвращения Маргарет Тэтчер (бывшего премьер-министра Великобритании) к власти была объявлена масштабная программа приватизации. То есть железные дороги, шахты, энергетический сектор были выведены из-под контроля государства. Трудно сказать, что этот процесс характерен для таких стран, как наша, переживших социалистическое прошлое.

В то же время есть еще один вопрос: время от времени в разных странах к власти приходят социалисты или левые силы, и один из их обычных первых шагов по реализации своих идей — возвращение ряда экономических секторов под контроль государства. Например, в Чили правительство социалистов предприняло подобные действия в 1970-х годах. То есть они выступили с утверждением, что «частный сектор не справляется, мы должны реализовать требования и желания рабочего класса». Это основывается на идее, что определенные секторы обязательно должны находиться в руках государства.

— Вы упомянули выше, что в ведении государства все равно остаются некоторые предприятия, активы. Какими именно должны быть эти активы?

— Содержание собственности часто является отражением изменений в политике. Какие изменения происходят в политике, какие силы преобладают на парламентских выборах и при формировании правительства, как они представляют себе этот процесс, как планируют выполнять свои обещания — в соответствии с этим и формируется реальность. Например, если к власти приходят правые силы или либералы, они хотят, чтобы государство по возможности ушло из всех секторов, даже из инфраструктурных систем. У некоторых либералов есть даже взгляды, что тюрьмы тоже нужно передать частному сектору. По этому поводу проводились эксперименты. Государство должно держать под своим контролем социальные и инфраструктурные объекты. Я считаю, что из всех остальных секторов, где возможна конкуренция и где рынок может саморегулироваться, государство может уйти. В моем идеале это так.

— Гарантирует ли изменение формы собственности, то есть приватизация в обсуждаемом нами контексте, более эффективную работу предприятия? То есть здесь мы можем поговорить и о значении управления.

— Вы задаете очень глубокий вопрос. Очень важный вопрос. Потому что сформировалось ошибочное мнение, будто переход формы собственности из государственного сектора в частный сам по себе повышает эффективность. Этот шаблонный взгляд обычно продвигается тогда, когда у государства есть план поскорее перераспределить подконтрольное ему имущество в пользу лояльных собственников, независимо от того, будет ли это эффективно. Например, если представить Россию 1990-х годов, то крупнейшие нефтяные компании, металлургические комбинаты, крупнейшие активы, находящиеся сейчас под контролем олигархов, были распределены через сомнительные залоговые аукционы.

Там целью было не формирование эффективного собственника, а продолжение стабильного политического режима. То есть желание сохранить власть Ельцина и после президентских выборов 1996 года. Хотим мы того или нет, политические цели имеют место, и закрывать на это глаза очень трудно. Поэтому мой ответ на ваш вопрос таков: приватизация государственного имущества не всегда создает эффективную систему или эффективного собственника. Эффективная система и эффективный экономический режим возникают тогда, когда после приватизации обеспечивается конкурентная среда. Только при условии обеспечения открытой, свободной конкурентной среды. Этот процесс состоит не только в передаче государственного имущества частному владельцу. Процессы, предшествующие передаче, также очень сложны и должны проходить под контролем общества, в условиях открытости.

— Какой вообще должна быть приватизация, как вы видите эту картину в идеале?

— В идеале существуют различные формы собственности, можно встретить и те, что находятся под контролем государства. Если посмотреть на 35–40 лет назад, в Узбекистане, в Ташкенте, квартиры, в которых жили люди, тоже были государственной собственностью. Например, и в Узбекистане, и в России первый шаг приватизации начался с приватизации квартир. То есть населению была предоставлена возможность приватизации простым и дешевым способом. И в Узбекистане, и на всем советском пространстве первыми собственниками считаются те, кто приватизировал свои квартиры. Это первый этап.

Приватизация на следующем этапе происходила на малых объектах. При советском режиме даже магазины, остановки, небольшие парикмахерские считались государственной собственностью. В начале 1990-х годов, на этапе после приватизации квартир, были приватизированы бытовые объекты. То есть крайне мелкие объекты. Это создало класс мелких и средних собственников. Следующий этап сопровождался приватизацией активов, относящихся к крупному производству, промышленности, строительству, сельскому хозяйству. Это можно назвать средней и крупной приватизацией. Вот здесь формы резко различаются. То есть применялось несколько методов.

В Восточной Европе и России применялся метод ваучеризации. При этом стоимость имущества рассчитывалась и распределялась пропорционально численности населения. На душу населения приходилось, скажем, по 10 тысяч рублей. За ваучеры можно было приобрести акции малых или средних предприятий. Если предположить, что в Узбекистане в 1995 году было тысячи средних предприятий, их стоимость составляла 10 трлн сумов, а население Узбекистана составляло 20 млн человек, то это означало, что каждому из них было распределено ваучеров на 50 млн сумов. Это тоже считалось одним из методов приватизации. Узбекистан, как и некоторые другие страны, прошел по этому же пути. Также предпринимались меры по приватизации через паевые фонды.

Например, в 1990-х годах в Узбекистане для процесса приватизации были созданы инвестиционные, паевые фонды. Люди покупали их акции. Это были очень сложные, трудные для понимания процессы. То есть для людей без подготовки и первоначального капитала это было сложно для понимания и сопряжено с очень высокими рисками. Именно поэтому, начиная со средней приватизации, вовлечение абсолютного большинства в этот процесс было проблематичным. На риск никто не шел. Инвестирование или принятие решений, естественно, равносильно принятию риска. Эта проблема существует не только в нашей стране, она есть у всех.

Если изучить историю этого вопроса, трудно назвать какую-либо страну, которая успешно охватила бы широкие слои населения при приватизации средних предприятий. У нас в качестве примера можно привести лишь считанные предприятия. Потому что трудовому коллективу распределялось от 5 до 24 процентов акций. Можно считать, что только они в какой-то степени стали акционерами. То есть они не покупали акции за счет своих сбережений, не были дольщиками. Им платили за их труд.

В 1990-х годах выплата заработной платы была огромной проблемой. Зарплату платили в натуральной форме — картофелем, различными напитками, даже сигаретами, и очень многие предприятия рассчитывались по зарплате акциями. Можно привести несколько подобных успешных примеров. В отраслях с крупными компаниями, таких как нефтегазовая, металлургическая, вы видите, что доля государства составляет 97–98 процентов. В чьих руках остальные 2 процента? В руках мелких акционеров, у которых остались доли, когда-то распределенные трудовому коллективу. Например, это можно увидеть и на примере банков. У очень многих государственных банков, некоторые из которых сейчас приватизированы, доля акций в 2–3 процента находится в руках миноритарных, мелких акционеров. Это как раз доли сотрудников. Акции, которые попали в руки сотрудников.

Например, если будет приватизироваться какая-то часть «Узбекнефтегаза», я считаю, что в этом обязательно должен участвовать народ. На примере УзНИФ (Национальный инвестиционный фонд Узбекистана) я могу объяснить лучше. Фонд провел двойное IPO, разместив часть акций в Лондоне, а часть — на Ташкентской фондовой бирже. При размещении на Ташкентской фондовой бирже узбекистанцы получили приоритетную, льготную возможность участия в процессе. Точно так же, если будут приватизироваться такие крупные комбинаты, являющиеся основными налогоплательщиками Узбекистана, как «Узбекнефтегаз», скажем, НГМК, АГМК, необходимо использовать именно этот опыт.

— Понятно. А как в таком случае определяется реальная стоимость активов?

— Моделей для этого очень много. Самая лучшая и эффективная — это рынок. Если акции обращаются на открытом рынке в ликвидном виде, то лучший инструмент для определения их цены — это рынок. Например, большая часть акций Трастбанка обращается на открытом рынке. Его цену можно узнать, исходя из стоимости акций, обращающихся на фондовой бирже. Или Хамкорбанка. Через его капитализацию можно определить рыночную цену. В то же время есть другие компании, полностью находящиеся под контролем государства, их оценить невозможно.

Например, Асакабанк на 100 процентов находится в руках государства. Как мы его оценим? Его акции не обращаются на фондовой бирже. Даже если бы они обращались, они неликвидны, то есть нет возможности постоянно продавать или покупать их в желаемом объеме, она очень ограничена. То же самое можно сказать и на примере Узпромстройбанка. Конечно, в таких случаях нанимаются профессиональные оценщики. Они оценивают актив с учетом очень многих факторов: положения актива на рынке, его качества, структуры, перспектив, регулирования. Оцененная стоимость выставляется на торги в различных формах. То есть она может сначала фигурировать в качестве стартовой цены или служить основой для проведения взаимных, прямых переговоров.

— Хорошо, как вы думаете, что нужно сделать, чтобы в этом процессе какой-либо объект, признанный государственной собственностью, или вообще актив не ушел за бесценок?

— Этот риск был всегда и будет впредь. Приватизация — это такой процесс, который всегда пропитан политическими мотивами. Политические круги, находящиеся у власти в период проведения приватизации, особенно при приватизации крупных активов, хотят формирования лояльного им класса собственников. То есть преданных. Потому что собственность и власть — это институты, дополняющие друг друга, крайне тесно связанные, и один без другого существовать не может.

— Как вы думаете, что нужно сделать, чтобы в этом процессе не возникло конфликта интересов, то есть чтобы собственность не сосредоточилась в руках узкого круга лиц?

— Нам снова и снова придется обращаться к законодательству. Одним из первых законов, принятых после обретения Узбекистаном независимости, был именно закон, касающийся приватизации государственного имущества. Многие сейчас об этом не помнят. Одним из первых законов, принятых нашим парламентом, сформированным в 1990 году, если не ошибаюсь, 19 ноября 1991 года, был закон «О приватизации». Этот закон был обновлен спустя 33 года, в 2024 году. Спустя 33 года был принят новый закон. В статье 4 этого закона определены принципы. Согласно им, в частности, приватизация должна проходить на основе принципа открытости. Кроме того, существуют принципы подотчетности и недопущения коррупции.

На вопросы, которые вы сейчас задаете, в законе даны ответы, и этим процесс должен сдерживаться. В идеале это так. Но на практике, если посмотреть на примере активов, приватизированных до или после закона, принципы статьи 4 закона открыто нарушались. Есть случаи, когда одновременно нарушался не один, а несколько принципов. Если спросить, какие инструменты сдерживания существуют сейчас, то в условиях Узбекистана на данный момент я не вижу более сильного или эффективного инструмента, чем медиа и общественный контроль. Потому что у нас нет парламента. Раз так, единственным институтом, который пока может поднимать вопросы о легитимности приватизации, остаются общественность и медиа. К сожалению, я говорю об этом без радости. Но даже при этом общественность подвергается огромным манипуляциям.

Второй вопрос связан с абсолютной закрытостью при приватизации. Как вы знаете, после 2017 года Узбекистан предпринял большие шаги по обеспечению открытости и прозрачности во многих вопросах, но приватизация осталась исключением. В этом плане Агентство по управлению государственными активами, являющееся государственным органом, стало одним из самых закрытых органов в Узбекистане. Я не видел, чтобы кто-то из прежних или нынешних руководителей агентства открыто выступал перед общественностью с разъяснениями. Между тем, приватизация — это такой процесс, при котором, если вы не сможете обеспечить доверие, вопрос о легитимности собственников в обществе никогда не исчезнет. Вопрос будет подниматься снова и снова.

Например, если взять даже Россию или Казахстан, то перераспределение крупных активов в пользу лояльной олигархии в 1990-х годах до сих пор находится под вопросом. Очень многие политические проблемы начались именно в тот период приватизации.

— Почему приватизация полезна и важна для простых граждан, для народа?

— Мы говорили, что в идеале в процессе приватизации создается класс эффективных собственников, верно? Эффективные, конкурирующие между собой собственники — это опора любого общества. То есть они стабилизируют общество. Чем более разнообразен класс собственников, чем лучше они могут конкурировать друг с другом и чем выше их концентрация, тем стабильнее будет общество. То есть члены общества, не участвовавшие в процессе приватизации или находившиеся в пассивном состоянии, тоже получают от этого пользу, они в этом заинтересованы. Новые собственники начинают платить больше налогов.

Возможно, это не самый лучший пример, но если взять Coca-Cola, приватизированную в 2021 году, к этому процессу, конечно, тоже есть много вопросов, но после того, как благодаря этому появились новые собственники, налоговые поступления выросли. Если взять другие крупные объекты, приватизированные без упоминания их названий, то налоговые поступления снизились. То есть, если спросить, зачем нужно доверие, я бы сказал, что это доверие нужно даже больше самим собственникам, чем членам общества. Это необходимо и для того, чтобы результаты приватизации со временем, при изменении политики, не пересматривались снова, и вообще для неприкосновенности собственности.

Например, приватизация компаний сотовой связи, цементных заводов была под большим вопросом. Почему? Потому что к тому процессу ни у кого не было доверия. Даже у государственных органов не было доверия. Поэтому, когда они возвращались государству, общество не спрашивало, где же право собственности. Причина в том, что все прекрасно знали, как они были приватизированы. Точно так же всем было известно, как в 2000-х годах брались под контроль цементные заводы, как ими завладевали через схемы фиктивной приватизации.

Но когда поднимался вопрос о будущей национализации актива, приобретенного на здоровом аукционе по рыночной цене с участием нескольких конкурирующих претендентов, общество никого не останавливало. Есть очень много желающих завладеть теми или иными активами различными путями, вывести из них свою долю и приватизировать активы за бесценок. Но пройдет 5–10 лет, и к ним снова и снова будут возникать вопросы.

— Должна ли при приватизации всегда быть равная конкуренция или это нормально, когда какие-то богатые инвесторы имеют преимущество?

— Если это не какой-то специальный актив, по возможности не должно устанавливаться дополнительных критериев, условий и требований. Увеличение числа претендентов на открытом рынке, независимо от их профиля, источника происхождения инвестиций и сферы деятельности, позволяет нам находить лучших собственников. Например, почему при приватизации Coca-Cola в аукционе могли участвовать только производители прохладительных напитков? Сюда можно было допустить любого инвестора. Скажем, если бы участвовала и победила крупная строительная компания, из нее вышел бы не худший управляющий. Мы не имели права говорить, что у нее нет опыта.

При приватизации некоторых малых банков также выдвигалось требование, чтобы это был коммерческий банк или финансовый институт. Я считал и это требование неправильным. Потому что человек, заплативший свои деньги и победивший в конкурентных торгах, сможет найти необходимых специалистов для управления. Сможет собрать профессиональную команду. Владение и управление не обязательно должны быть в одном направлении.

— Какие требования и обязательства, по вашему мнению, должны возлагаться на инвесторов в этом процессе?

— Это зависит от специфики актива. Я считаю неправильным выдвижение требований к профилю. Например, наличие при приватизации цементных заводов такого критерия, как опыт работы в производстве, резко сокращает число претендентов. Резкое сокращение числа претендентов само по себе снижает цену. Одной из главных целей приватизации должно быть стремление продать как можно дороже и увеличить число претендентов.

— Нет, я имел в виду обязательства не до приватизации, а после нее.

— Да, послеприватизационные обязательства тоже должны быть. Скажем, если вы налагаете какие-то дополнительные обязательства помимо цены, вы проигрываете уже на этом месте. На вас, допустим, возлагаются инвестиционные, социальные обязательства, добавляется условие, что в течение стольких-то лет вы должны вложить 150 миллиардов сумов инвестиций. Или говорят, что в течение стольких-то лет вы должны содержать два детских сада, находившихся на социальном балансе этого актива, — это тоже снижает цену. Стадион «Пахтакор» — отличный пример. Продажа клуба «Пахтакор» вместе со стадионом «Пахтакор» снижает цену. То есть это два разных актива. Клуб «Пахтакор» и стадион «Пахтакор» должны были продаваться отдельно. Коммерческие и социальные объекты должны быть разделены.

— Почему же тогда государство, по-вашему, смешивает их при приватизации?

— Главный вопрос именно в этом. Во многих профилях и секторах государство искренне не хочет отказываться от контроля. Сколько бы ни утверждалось обратное, оно считает, что должно держать их под своим контролем. Чем дальше они уходят из-под его контроля, тем меньше у него мер воздействия на них. Это одна из причин, почему приватизация государственных банков откладывается из года в год. Государство по-прежнему видит реализацию очень многих социальных программ — задач, связанных с безработицей, занятостью — через банки. Вне этого оно их не видит. Поэтому процесс и затягивается. Поэтому снова и снова выходят новые решения.

— Хорошо, допустим, начнется политика разделения активов, но разве и тогда перед приходящим инвестором не должно быть никаких обязательств?

— Мы ведь много говорим на примере банков. На банки не должно возлагаться никаких обязательств. То есть, я считаю, если инвестор покупает, на него не должно возлагаться ни социальных, ни инвестиционных обязательств. Вот, покупайте по рыночной цене или вступайте во взаимные, прямые переговоры, приглашайте нескольких претендентов, заключайте сделку с тем, кто предложит лучшие коммерческие условия — мы должны делать так. Точно так же и с компаниями сотовой связи. Как только рядом добавляется инвестиционное обязательство, цена продажи снижается. Мы ведь не в первый раз, а уже многократно видели такие ситуации. Государство должно вступать в отношения с инвесторами, собственниками только через налоги. Социальные вопросы государство должно брать на себя. У нас же все идет наоборот. Должен быть шаг: «Господа, мы отдаем вам компанию сотовой связи по очень низкой цене, других претендентов не допустили, вы победили в одиночку, теперь, пожалуйста, платите налоги».

— Значит, приоритеты должны быть пересмотрены.

— Должны быть пересмотрены полностью. То есть правильная приватизация увеличивает поступления государству, и благодаря этому государство может полностью выполнять свои функции, возложенные на него задачи. Государство не должно путать эти вещи. У нас ошибка и прежнего периода, и нового заключается в том, что мы хотим приватизировать активы, которые не должны приватизироваться. А банки, которые должны быть приватизированы, мы держим в своем кармане. Второй парадоксальный момент связан с тем, что международные финансовые институты, наши западные партнеры не критикуют вопросы приватизации. Мне тоже интересно, в чем причина этого. Например, начиная от Международного валютного фонда, Всемирного банка и заканчивая финансовыми институтами Европы и Азии — кажется, они не хотят вступать в конфликт по этому поводу. Между тем, это направление, которое заслуживает наибольшей критики и должно ей подвергаться.

— Когда можно будет понять, что проведена успешная приватизация?

— Под успешной приватизацией я подразумеваю не один объект, я считаю, что должна измениться вся система. После успешной приватизации полностью меняется политическая конъюнктура, политическая идеология. Если после приватизации вы пришли не только к свободному рынку, но и к свободному политическому плюрализму, значит, можно считать, что вы провели успешную приватизацию. Плюрализм в вашей экономике должен создать плюрализм и в вашей политике.

— Понятно.